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专家解读环保法律保障：完善环境立法 严格法律责任

10月20日消息：中共十八届四中全会即将召开，本网邀请国内著名法学专家，对本次会议备受关注的依法治国主题进行系列独家解读。今日推出的主题为《专家解读环保法律保障：完善环境立法?严格法律责任》，解读人为苏州大学王健法学院副教授、中国环境科学学会环境法学分会委员冯嘉。

环保法概况——数量世界第一?成环境立法大国

我国生态环境状况日益恶化是近些年来政府和人民群众普遍关心的问题，很多人寄希望于发挥法律保障机制在环境治理中的积极作用。自1979年《环境保护法》（试行）诞生以来，经过三十多年的发展，我国已经形成了较为完善的环境法律法规体系，对各类环境要素及各类污染源基本上都进行了较为系统的法律规制。仅从立法数量上来看，我国有关生态开发与环境保护的法律、法规和规章的数量已经跃居世界第一，成为名副其实的环境立法大国。但实际情况似乎却是环境立法数量越多，环境质量就越差。法律的不断更新难以抑制日益严重的环境状况，环境保护的法律保障机制似乎失去了本应具有的作用。笔者认为，为了应对我国日益严重的环境污染与生态破坏现状，环境立法的数量当然是多多益善，但环境立法质量不高、环境法律实施机制不健全这两个问题却极大地削弱了法律保障机制在环境保护中的作用。今后我国环境保护法律保障机制的完善需要着重从提高环境立法质量和理顺环境法律实施机制这两个方面着手。

环保法现状——环境法律法规立法质量仍需提升

环境监管目标的设定须进一步明确化和严格化。由于环境资源对经济发展具有巨大的支撑作用，因而在以往偏重于经济发展的发展模式中，环境立法对环境保护目标的设定一般都不太严格，甚至是不明确的；再加之环境监测技术及环境执法能力的掣肘，以往的环境法律法规一般仅对监管对象实施污染物排放的浓度控制。一个城市如果仅有两家污染企业，每家污染企业都按照法律规定的浓度标准排污，当然不会有大的环境污染。但现在的情况却是，这一个城市很有可能有二十家甚至是两百家污染企业，即便每家企业都严格按照浓度标准去控制自己的污染物排放浓度，最后排放的污染物总量也是相当可观的，这往往严重超越了当地生态环境的承载能力，严重的环境污染便成为不可避免的现象。在这种经济发展的强劲态势下，如果我们不改变环境立法的管理思路，在对污染源监管的目标设定上仍固守三十年前的浓度控制标准，再多的环境立法也无济于事。因此，提升我国的环境立法质量，应当首先将对污染源进行控制的管理目标由浓度控制转变为更加严格的总量控制，对每一个污染源的污染物排放总量进行严格把控，确保各污染源排放的污染物总量不超过环境承载能力。

实行污染物排放总量控制，即可以减少污染物的排放，也有利于对我国产业结构和能源利用结构的转换形成倒逼机制。我国较多地区的产业结构和能源利用结构不合理，经济发展效率低下，长久以来经济发展几乎完全建立在无度利用环境红利的基础之上。产业与能源利用结构调整虽然已开展多年，但似乎收效甚微，许多地方仍然钟情于对水泥、石化等重污染行业的投资，仍然摆脱不了对煤炭资源的依赖。究其原因，是因为环境红利仍未耗尽，重污染行业仍然能够带来巨额经济收益。在此情况下，让企业和地方政府自觉转换产业结构和能源利用结构，是缺乏较大的推动力的。但如果对污染物排放实行严格的总量控制，对超过总量排放污染物的企业和地方政府实施严格的处罚措施，则意味着污染物排放总量将成为促进产业和能源利用结构转型的巨大推动力。这样做虽然在短期内会使GDP的账面数据有所减少，但对经济发展质量的稳步提高是非常有利的。

环境监管对象的范围要进一步扩大。由于国土面积广大、污染源数量众多，以往我国的环境执法不可能做到面面俱到，只能选择重点行业、重点地区或重点污染企业开展环境监管活动。这种环境执法方式虽然有利于集合优势执法力量解决重点和突出的环境问题，但却忽视了对普遍存在的中小污染源的监管。目前，中小污染源已成为我国极端环境事件频发的重要原因，如近几年来被社会公众普遍关注的雾霾问题。雾霾的成因极其复杂，构成雾霾的主要一次污染物是硫氧化物、氮氧化物、氨盐、有机物、炭黑和重金属等。在这其中，我国最近几年通过实施《大气污染防治法》，主要控制的是硫氧化物即二氧化硫，而且主要控制燃煤电厂的二氧化硫排放，因此我国的燃煤电厂脱硫做得比较好。但是法律并未对烧散煤的行为进行有力控制，数量众多的小型企业的二氧化硫和粉尘排放就基本失去了控制。此外，《大气污染防治法》规制的重点是燃煤电厂和大中型企业的二氧化硫排放，但却没有强制要求污染企业采取必要的脱硝措施，也就是没有严格控制企业的氮氧化物排放。再加上飞速增长又难以有效控制的机动车保有量，也对氮氧化物的排放做出了积极的“贡献”。因此在我国氮氧化物的排放也基本处于失控的局面。而氮氧化物又是形成的雾霾天气的重要原因。在这种立法背景下，如果不对法律监控对象的范围进行进一步扩大，仍然仅固守着所谓的“重点污染企业”和“重点污染物”，制定再多的环境法律法规也无济于事。因此未来我国环境立法应当尽可能地扩大环境监管对象的范围，这是提升立法质量、确保法律实施成效的重要手段。

环境监管手段要进一步创新。我国的环境立法一向具有重行政管理、轻市场机制的特征。政府行政手段具有便捷、高效、直接的优势，是国家开展环境监管的必要手段，但不能成为唯一手段。因为相较以产权交易为基础的市场机制手段，通过行政手段治理环境问题的成本支出往往较大，且行政手段易存在执法信息获取困难和不可避免存在“人情执法、关系执法”等问题。在地方环保部门难以摆脱地方经济发展利益束缚的前提下，仅依靠行政手段规制环境问题存在着明显的先天不足。因此，环境立法需要更加重视市场机制在环境保护中的积极作用。以“排污权交易”为代表的市场机制可以最大化地将污染物排放这种外部性问题内部化为企业的自身问题，不仅可以使环境污染这种本由社会公众承担的环境成本内化为企业自身的生产成本，还能使企业可以通过积极治理污染物排放行为而获得相应收益。这无疑是用经济刺激的手段解决环境问题的有益尝试。

法律责任要进一步严格化。以往我国的环境法律法规在法律责任部分的规定都是比较“羸弱”的，集中体现为法律不愿对污染企业施加严厉的处罚措施。在经济发展的强势大背景下，立法者总是自觉不自觉地为企业的生存发展担忧，光恐怕严厉的处罚措施会影响企业的正常发展。接下来可能会出现的局面可能是立法者更加不愿意看到的：企业破产、大量工业失业、社会秩序的稳定受到严重威胁、地方财政收入减少、经济增速放缓……因此导致了我国环境法律法规在实施中的一种怪现象：守法成本很高，而违法成本却极低。这样一来，污染企业可能做出的普遍选择就是倾向于违反环境法律法规，因为环境违法行为即便被执法部门发现并查处，其通过实施违法行为而获得的经济利益也足以弥补因接受行政处罚而导致的利益损失。

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